Проблемні аспекти поділу земель на категорії та варіанти їх рішення (якщо звісно можете запропонувати)

Доброго дня!

На сьогодні норми про пріоритетність існують переважно стосовно випадків зміни цільового призначення земельних ділянок, але, як видається, вони вже не задовольняють вимог сьогодення.

Існуючі норми передбачають пріоритетність земель сільськогосподарського призначення: ст. 23 ЗК України прямо передбачає принцип пріоритетності земель сільськогосподарського призначення, а ст. ст. 207-209 ЗК України передбачає обов’язок відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва у разі виведення сільськогосподарських угідь зі сфери сільськогосподарського виробництва, що є дієвим економічним засобом забезпечення пріоритетності цих земель. Ст. 207-209 ЗК України передбачають також аналогічне правило щодо лісових угідь, що в сукупності із нормами лісового законодавства, які встановлюють ускладнений порядок переведення лісових земель у нелісові (ст. ст. 42, 43 Лісового кодексу України ), фактично встановлює пріоритетність земель лісового фонду. При цьому взаємне ранжування пріоритетності земель сільськогосподарського призначення та лісового фонду не здійснене.

В сучасних умовах правило про абсолютний пріоритет земель сільськогосподарського призначення вже втратило свою доцільність і в окремих випадках є навіть шкідливим, зважаючи на надмірну розораність земель в Україні, що являє собою серйозну екологічну проблему. Видається, що пріоритети слід розташувати таким чином (в порядку зменшення):

– особливо охоронювані території (земельні ділянки природно-заповідного фонду, історико-культурного призначення, оздоровчого призначення);

– земельні ділянки природних екологічних систем (лісові угіддя, водні та водно-болотні угіддя, ділянки природного степу);

– сільськогосподарські угіддя ;

– землі рекреаційного призначення (призначені для стаціонарної рекреації);

– інші землі (житлової та громадської забудови, несільськогосподарські угіддя в складі земель сільськогосподарського призначення, промисловості, транспорту, зв’язку, енергетики, оборони, тощо).

Певна річ, можуть існувати винятки, які обумовлюють відступ від описаної градації пріоритетів, проте в кожному випадку відступ повинен бути жорстко обґрунтований мотивами суспільної необхідності і підпорядковуватися принципу забезпечення сталого розвитку, із забезпеченням необхідних компенсуючих заходів (здійснення залуження, заліснення, заходів із докорінного поліпшення земель тощо). Слід передбачити механізм, аналогічний відшкодуванню втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва, у випадках виведення земельних ділянок із складу будь-яких природних екологічних систем, особливо – зі складу об’єктів природно-заповідного фонду.

Можна зробити наступні висновки.

1. Існує доцільність перегляду засад віднесення земель до категорій з тим, що підставою для віднесення земельної ділянки до певної категорії в усіх випадках було цільове призначення земельної ділянки, а не інші, несуттєві, на наш погляд, критерії (суб’єкт використання, територіальна належність земельної ділянки тощо).

2. Слід законодавчо визнати об’єктивну неможливість тотального законодавчого поділу всіх земель України на визначені категорії та законодавчого ж визначення режиму кожної з таких категорій. Законодавство повинно регулювати режим найбільш важливих і типових різновидів земельних ділянок. Правовий режим земельної ділянки у кожному конкретному випадку повинен визначатися на основі положень законодавства планувальною документацією та землевпорядною документацію відносно конкретної земельної ділянки.

3. Слід визначити формальні критерії визначення цільового призначення (належності до категорії) земельної ділянки. У певних випадках таким критерієм може бути фактичний стан земельної ділянки, в інших випадках цільове призначення має визначатися планувальною документацією та землевпорядною документацію відносно конкретної земельної ділянки. Земельно-кадастрова документація та статистична звітність має лише фіксувати визначене таким чином цільове призначення.

4. Слід законодавчо закріпити систему пріоритетів між категоріями земель, що використовувалася б при вирішенні колізій між правовими режимами різних категорій при їх поширенні на одну земельну ділянку та при зміні цільового призначення земельних ділянок. Видається, що пріоритети слід розташувати таким чином (в порядку зменшення):

– особливо охоронювані території;

– земельні ділянки природних екологічних систем ;

– сільськогосподарські угіддя ;

– землі рекреаційного призначення ;

– інші землі .

Винятки, які обумовлюють відступ від описаної градації, в кожному випадку повинні бути жорстко обґрунтовані мотивами суспільної необхідності і підпорядковуватися принципу забезпечення сталого розвитку, із забезпеченням необхідних компенсуючих заходів.

З повагою,

Костянтин Гончаренко

Добрый день!

1.

https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2768-14#Text

ЗЕМЕЛЬНИЙ КОДЕКС УКРАЇНИ

Стаття 19. Категорії земель

1. Землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії:а) землі сільськогосподарського призначення;б) землі житлової та громадської забудови;в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення;г) землі оздоровчого призначення;ґ) землі рекреаційного призначення;д) землі історико-культурного призначення;е) землі лісогосподарського призначення;є) землі водного фонду;ж) землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.2. Земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі.

3. Земельна ділянка, яка за основним цільовим призначенням належить до відповідної категорії земель, відноситься в порядку, визначеному цим Кодексом, до певного виду цільового призначення, що характеризує конкретний напрям її використання та її правовий режим.

Стаття 20. Встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок

1. При встановленні цільового призначення земельних ділянок здійснюється віднесення їх до певної категорії земель та виду цільового призначення.

При зміні цільового призначення земельних ділянок здійснюється зміна категорії земель та/або виду цільового призначення.

2.

Ухвалення Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель» 17 червня 2020 року №711-IX (законопроєкт №2280) відбулося у фарватері подальшого реформування земельних та містобудівних відносин, дозвільної системи та розширення повноважень місцевих громад.

Цим законом до цілої низки законодавчих актів внесено зміни, які за своєю суттю і механізмом врегулювання тих чи інших правовідносин є досить кардинальними. Зокрема, це стосується і новаторських підходів до вирішення нагального вже упродовж тривалого часу питання співвідношення цільового призначення земель та їх функціонального зонування.

До прийняття закону проблемою як чинного законодавства, так і правозаставної практики в містобудівній сфері була неузгодженість наведених понять, їх змісту і нормативного навантаження, що обумовлювало ситуації, коли в багатьох випадках функціональне та цільове призначення земельної ділянки не збігалися.

Визначення цільового призначення земель (категорії, вид цільового призначення, вид використання) врегульовувалося земельним законодавством, а функціонального призначення земельної ділянки – містобудівним законодавством, що тільки підкреслювало різну правову природу цих понять.

При цьому про те, яке функціональне призначення має земельна ділянка, можна було дізнатися тільки із містобудівної документації, оскільки документи на земельну ділянку (ні правовстановлювальні, ні кадастрові) такої інформації не містили.

На практиці для органів та осіб, задіяних у містобудівному процесі, одним із основних проблемних питань було визначення того, що можна збудувати на земельній ділянці з огляду на її цільове та функціональне призначення, і яке з цих понять є домінантним для його вирішення.

Внесеними новим законом змінами до статті 20 Земельного кодексу України визначено, що при встановленні цільового призначення земельних ділянок здійснюється віднесення їх до певної категорії земель та виду цільового призначення. У разі зміни цільового призначення земельних ділянок здійснюється зміна категорії земель та/або виду цільового призначення.

При цьому (за певними виключеннями) чітко визначено, що категорія земель та вид цільового призначення земельної ділянки визначаються в межах відповідного виду функціонального призначення території, передбаченого затвердженим комплексним планом просторового розвитку території територіальної громади або генеральним планом населеного пункту.

Поняття «функціональної зони території» визначено змінами, внесеними до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», за якими це «визначена комплексним планом просторового розвитку території територіальної громади, генеральним планом населеного пункту, планом зонування території частина території територіальної громади, щодо якої визначений певний набір дозволених (переважних (основних) та супутніх) видів цільового призначення земельних ділянок та відповідно до законодавства встановлені обмеження у використанні земель у сфері забудови».

Для реалізації наведених положень передбачено, що класифікатор видів цільового призначення земельних ділянок, видів функціонального призначення територій та співвідношення між ними затверджується урядом України. Крім того, ним також мають затверджуватись і правила його застосування з визначенням категорій земель та видів цільового призначення земельних ділянок, які можуть встановлюватися в межах відповідної функціональної зони.

Зазначені класифікатор та правила використовуються для ведення Державного земельного кадастру і містобудівного кадастру. Отже носієм офіційної інформації як про цільове призначення земельної ділянки, так і про належність земельної ділянки до певної функціональної зони відтепер буде Державний земельний кадастр.

Запровадження таких законодавчих норм має призвести до унеможливлення настання ситуацій, за яких цільове та функціональне призначення земельних ділянок не збігалися б або були відмінними.

Добрий день, Вадим!

Правові категорії цільового призначення землі та виду використання земельної ділянки, функціонального призначення та використання земельної ділянки, їх співвідношення, практичні та теоретичні проблеми в цій площині на даний момент є не досить дослідженими. Але реалізація багатьох механізмів, таких як зміна цільового призначення, виду використання, розробка і затвердження землевпорядної та містобудівної документації та навіть плата за землю, на практиці пов’язана з багатьма проблемами.

Відповідно до ст. 13 Закону України «Про державний земельний кадастр» до Державного земельного кадастру включаються, крім іншої інформації, відомості про категорії земель. Водночас на практиці можна побачити досить багато земельних ділянок у Публічній кадастровій карті, які були сформовані ще в радянський період, і багато відомостей про них відсутні (наприклад, категорія і цільове призначення).

Ст. 39 вищезгаданого Закону вказує, що особи, які здійснюють внесення відомостей до Державного земельного кадастру, несуть дисциплінарну, цивільно-правову, адміністративну або кримінальну відповідальність у порядку, встановленому законом.

Шкода, заподіяна Державним кадастровим реєстратором фізичним чи юридичним особам під час виконання своїх обов’язків, підлягає відшкодуванню за рахунок держави у порядку, встановленому законом. Всім добре відомо, що механізм стягнення шкоди з держави досить проблематичний, тому в даному випадку бачимо два варіанти вирішення цієї проблеми: надання повноважень Державних кадастрових реєстраторів щодо внесення відомостей до Державного земельного кадастру сертифікованим інженерам-землевпорядникам, як це передба- чено Проектом Закону про внесення змін до Земельного кодексу України та інших законодавчих актів щодо удосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин № 2194, в межах пілотного проекту, або ж створення механізму персональної відповідальності державних кадастрових реєстраторів, які здійснюють ці функції сьогодні.

Відповідно до ч. 1 ст. 20 ЗКУ віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів-розпорядників земель. Відмова цих суб’єктів у зміні цільового призначення може бути оскаржена до суду. Проте виникає дві проблеми. Яким же чином можна зобов’язати орган місце- вого самоврядування, який є колективним органом, виконати судове рішення? Також суд досить часто звертає увагу позивачів на те, що повноваження органів-розпорядників земель є дискреційними, і суд не може замінювати органи державної влади/місцевого самоврядування (далі – ОДВ/ОМС) щодо їхніх повноважень. Підтвердженням цього є постанова Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду (далі – КАС/ВС) від 14.11.2019 у справі № 344/10412/16-а.

Також хочемо додати, що здебільшого представники органів ОДВ/ОМС, навіть маючи бажання, рідко можуть здійснити дії відповідно до потреб землевласника/землекорис- тувача, адже часто перешкоджають цьому такі фактори, як відсутність матеріально- технічної бази та фінансових ресурсів, наповнення реєстрів та кадастрів. Весь цей тягар покладається на особу, зацікавлену в отриманні/передачі земельної ділянки чи зміні цільового призначення останньої.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про землеустрій» цільове призначення земельної ділянки – використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку. Вважаємо, що дане положення не кореспондується з іншим земельним законодавством. Зміна ж цільового призначення здійснюється на основі проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (ст. 20 ЗКУ). Проте для того, щоб реалізувати дану процедуру, проект повинен бути погоджений та затверджений компетентними органами. Згідно зі ст. 186-1 ЗКУ однією із підстав для відмови у погодженні проекту може бути невідповід- ність його положень містобудівній документації. А відповідно до ст. 123 ЗКУ підставою для відмови в затвердженні проекту земле- устрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідність вимо- гам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів. У результаті ми маємо ситуацію, коли погодження проекту землеустрою можна здійснити тільки тоді, коли землевпорядна документація від- повідає містобудівній.

Проте хочемо звернути увагу і на положення містобудівного законодавства, яке безпосередньо стосується зміни цільового призначення: ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» вказує, що зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території (далі – зонінг) та/або детальному плану території (далі – ДПТ), забороняється. Тобто за відсутності ДПТ або зонінгу зміна цільового призначення забороняється, бо в будь-якому випадку орган, який здійснюватиме погодження проекту землеустрою, зверне увагу заявника на те, що ДПТ/зонінг відсутній.

Аналіз поточної ситуації в Україні свід- чить, що в кращому випадку існують затверджені Генеральні плани міст і говорити про затверджені ДПТ та зонінги поки дуже рано, оскільки немає достатніх фінансових ресурсів, матеріально-технічної бази для розробки планувальної містобудівної документації. Таким чином, для того щоб змінити цільове призначення, потенційні землевласники чи землекористувачі повинні розробити цю документацію за власні кошти. Такий тягар, покладений на останніх, не є жодним чином обґрунтованим.

У цьому аспекті варто звернути також увагу на співвідношення зміни цільового призначення землі зі зміною виду використання, оскільки відповідно до ч. 1 ст. 20 ЗКУ зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення, а відповідно до ч. 5 ст. 20 ЗКУ види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського при- значення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою. Оскільки земельне законодавство не вказує, яким способом землекористувач чи землевласник може змінювати вид використання, то наявна не лише законодавча прогалина, а й практична проблема.

Певною мірою суди дають оцінку та висновки, як же повинна здійснюватись зміна виду використання. Наприклад, у постанові від 04.07.2018 у справі № 826/8492/17 КАС/ВС дійшов висновку, що «зміна використання земельної ділянки з виду «для будівництва, експлуатації та обслуговування адміністративно-офісного комплексу з об’єктами роз- важального призначення, з вбудованими призначення, з надземним та підземним паркінгом зі знесенням існуючий будівель» на вид використання «будівництво, експлуатація та обслуговування багатоквартирних житлових будинків з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом» при- зводить до зміни цільового призначення земельної ділянки. Водночас зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення».

Проте, надаючи такий висновок, суд касаційної інстанції не встановив і не надав оцінку того, що фактично відбулась зміна виду використання в межах однієї категорії – землі житлової та громадської забудови.

Але, є більш обґрунтовані позиції КАС/ВС. Наприклад, КАС/ВС у постанові від 31.07.2019 у справі № 806/5308/15 вказав, що «Суд звертає увагу, що зміна виду використання земель- ної ділянки в межах однієї категорії земель не є зміною її цільового призначення, а отже, не потребує проходження процедур, які від- повідно до земельного законодавства України застосовуються при зміні цільового призначення (розробки проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, його затвердження тощо). Єдина умова <…> – дотримання вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, та необ- хідність урахування містобудівної документації та документації із землеустрою».

Таким чином, можемо стверджувати, що судова практика змінюється в позитивному напрямі, як результат, суд ухвалює більш ліберальні рішення і належно тлумачить норми земельного законодавства.

Всього доброго, успіхів Вам!

Доброго дня, Вадиме!

Кожна земельна ділянка, незалежно від форми власності чи використання, має конкретне цільове призначення. Основою для визначення цільового призначення земельної ділянки є її належність до відповідної категорії земель. Поділ земельного фонду країни на категорії передбачений ЗК України. У ст. 18 Кодексу зазначено, що до земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об’єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії.

Категорії земель України мають особливий правовий режим, встановлений як нормами ЗК України, так і іншими земельно-правовими актами. Водночас слід зауважити, що Україна за межами її території може мати на праві державної власності земельні ділянки, правовий режим яких визначається законодавством відповідної країни. Відтак, положення ЗК України про цільове використання земель на земельні ділянки за кордоном не поширюються.

Перелік категорій земель України визначений у ст. 19 ЗК України. Відповідно до цієї статті землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісового фонду; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв’язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

Кожна з категорій земель являє собою узагальнене цільове призначення земельних ділянок, що входять тієї чи іншої категорії. Однак земельні ділянки, віднесені до однієї категорії земель, також використовуються за різним цільовим призначенням.

Так, земельні ділянки сільськогосподарського призначення можуть використовуватись як для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, так і для задоволення особистих потреб громадян у сільськогосподарській продукції. Своєю чергою, земельні ділянки, що надаються громадянам для задоволення особистих потреб у сільськогосподарській продукції, можуть використовуватися, приміром, для садівництва, ведення особистого підсобного (особистого селянського) господарства, для городництва, сінокосіння і випасання худоби.

Зміна цільового призначення землі можлива в межах однієї категорії, скажімо, з індивідуальної житлової забудови на багатоповерхову, так і зі зміною самої категорії. Прикладом такої зміни є переведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення в житлове будівництво.

Так, для зміни цільового призначення ділянки зі зміною категорії раніше необхідно було отримати рішення відповідного органу про розробку детального плану території, потім відповідний орган мав замовити розробку ДПТ (замовник міська/сільська рада, а оплачує власник земельної ділянки), а відповідна організація його розробити. Після чого мали бути проведені громадські слухання (оголошення в ЗМІ, збори громади, складання протоколу громадських слухань), а потім знову рішення, але вже про затвердження ДПТ.

І тільки після такого складного процесу особі, яка бажала змінити цільове призначення, необхідно було замовляти проект землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки, чекати його розробки, погодження та затвердження відповідним органом. Фактично це займало дуже багато часу та не завжди призводило до швидкого досягнення результату.

Після набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Земельного кодексу України та інших законодавчих актів щодо планування використання земель" (https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/711-20#Text) власники земельних ділянок зможуть змінити цільове призначення на свій власний розсуд без необхідності отримання рішень відповідних органів та розробки проекту землеустрою. Головне, щоб вид цільового використання ділянки відповідав виду функціонального призначення території, передбаченого затвердженим громадою комплексним планом просторового розвитку території або генеральним планом населеного пункту.

Зміна класифікатора видів земельних ділянок:

На даний час види цільового призначення земельних ділянок класифікуються на підставі наказу Держкомзему від 23.07.10 р. № 548. У ньому зазначено перелік можливих видів функціонального призначення в межах відповідної категорії земель.

Однак, вищезазначеним Законом Кабміну доручено затвердити в шестимісячний строк новий класифікатор видів цільового призначення земельних ділянок, видів функціонального призначення територій та співвідношення між ними, а також правила його застосування. Тому із введенням в дію вказаного закону має бути запроваджений і новий класифікатор, який би відповідав реаліям змін у законодавстві.

Зазначені класифікатор та правила будуть використовуватися для ведення Державного земельного кадастру й містобудівного кадастру.

Водночас залишається поки незрозумілим, чи потрібно буде приводити документацію у відповідність з новим класифікатором і чи виникнуть пов’язані з цим нові проблеми у власників та користувачів землі?

Зміна цільового призначення і ринок землі:

При цьому зміна цільового призначення сільськогосподарських земель після відкриття ринку землі матиме свої особливості. Набуває нової форми вже не нова умова зміни цільового призначення сільгоспземельсільгосп землі — відшкодування власником земельної ділянки втрат сільськогосподарського виробництва. Так, ініціатору таких змін необхідно буде надати кадастровому реєстратору забезпечення виконання зобов’язанняз відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва, у вигляді банківської гарантії.

Розмір таких втрат становитиме 30% різниці між нормативною грошовою оцінкою земельної ділянки після переведення до іншої категорії та до зміни її цільового призначення (статтю 207 Земельного кодексу України буде доповнено частиною 6). Наприклад, нормативна грошова оцінка ділянки до переведення в іншу категорію, становить 15 тисяч гривень, а після переведення становитиме 50 тисяч гривень, то вам необхідно буде запастись коштами для компенсації в розмірі з розрахунку (50 000 — 15 000) х 30% = 10 500 гривень.

Однак, земельну ділянку сільгосппризначення не можна перевести в будь-яку іншу категорію, якщо така категорія та цільове призначення не відповідатиме виду функціонального призначення території, передбаченого затвердженим комплексним планом просторового розвитку території або генеральним планом населеного пункту.

Чи все тут так просто, або чому можуть бути проблеми?

Законом передбачено, що внесення відомостей про функціональні зони до Державного земельного кадастру сільськими, селищними та міськими радами має бути зроблено до 1 січня 2025 року. Як швидко такі органи зможуть реалізувати намічений урядом план, чи будуть кошти на таку реалізацію — покаже час. Якщо ж функціональні зони не визначені на даний час генеральним планом населеного пункту, планами зонування чи детальними планами території або визначені, але не внесені до ДЗК до набрання чинності Закону, то все одно необхідно замовляти розробку проекту землеустрою та його погоджувати.

Полегшення процедури зміни цільового призначення земельної ділянки залежить не лише від прийняття Закону №2280, а й від можливостей органів місцевого самоврядування та швидкості прийняття відповідних рішень. Однозначно, ті населені пункти, які мають розроблений та затверджений генеральний план у першу чергу зможуть скористатися новими можливостями.

Як свідчить судова практика, фактично на сьогодні найбільша кількість земельних спорів в Україні пов’язана з оскарженням незаконних рішень органів місцевого самоврядування. Серед них існує чимала кількість відмов у затвердженні проектів землеустрою щодо зміни цільового призначення земельних ділянок. Цікаво, чи зміниться підхід самих органів у переоформленні земельних ділянок, чи вони, як і раніше, шукатимуть підстави для відмови?

Всього доброго!

Успіхів Вам!